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环境质 量为何难以在短时期内全面改善?更新时间:2015-10-30    浏览次数:

我国环 境问题的解决过程具有环境问题压缩、污染因子复合、治理进程“拖尾”、改善时间漫长的特点

近年来,我国环 境治理力度在全球前所未有,主要污 染物减排成效明显,部分地 区环境质量有所改善。但这种改善的速度、幅度与 公众预期之间存在较大差异,距离质量标准要求、国际先 进水平还有相当差距。与上世 纪中期环境状况长周期相比,环境质 量仍然严重恶化。目前环境问题的类型、规模、结构、性质正 在发生深刻变化,新型环 境问题不断凸显,持续多 年的复合型环境问题效应在放大。在一部分地区、一部分 指标得到控制的同时,另外一 些问题和指标在恶化。环境问 题的区域分异日益加大,不同区域、不同城市、不同流 域的环境问题存在很大差别。

总体来看,近期环 境质量有所好转,积极因素在积累,但这种量变在规模上、时空上 还没有积累形成质变。环境容 量承载的局面短期内不会根本改变,环境状 况整体明显好转的态势还未出现。我国既 不处于恶化程度加剧的溃败期,也不处 于环境质量达标和根本改善的战略决战期,环境保 护目前已经处于并将在一定时间内长期处于战略相持期,需持之以恒,积小胜为大胜。

工业化 及其耦合的城镇化是我国环境问题演变的驱动力。中国资 源环境问题与经济社会发展阶段密切关联,这既是 认识中国环境问题的世界观,也是从 根本上解决环境问题的方法论。我国工 业化后期向基本实现工业化阶段转型,快速、粗放城 镇化向存量城镇化、绿色城镇化转型,经济社 会发展进入新常态,环境保 护必须基于这种经济社会发展的阶段性固有特征开展工作。

与其他发达国家相比,我国经 济社会发展特征给环境治理带来四大难度:一是经济增长速度高、经济总量大、污染物增量大。与我国2020年人均GDP1.2万美元 左右对应的历史时期,发达国家GDP增速大部分介于2%~5%之间,我国的 经济增量是美国的4倍、英国的9倍。而与发 达国家历史同期相比,我国二产占比高出约5~10个百分点,二产增 加值约相当于美国的6倍、日本的11倍。加之技术水平不高,污染物 增量远超过发达国家历史同期。

二是工 业化转段过程中的经济社会发展梯度带来环境治理难度。2014年我国 总体进入或接近工业化后期水平,但中部 和西部总体上处于工业化中期,西部5省仍处 于工业化中期的前半阶段。预计全 国工业化中后期向全面工业化的转段还将持续10年~15年,能耗、污染压力仍将持续,环境问 题在时间上呈现压缩型特征,分区环 境质量改善进程必将不同步而“拖尾”。

三是我 国城镇化进程滞后于工业化并将持续到2030年。欧美主 要发达国家城镇化伴随工业化基本同步完成,保持稳定。但我国 城镇化率未来增速仍保持在0.9个百分点,每年约1200万人口进入城市,排浪式、模仿型 消费升级带来了较大的生活型消费污染,城市开发强度过大、生态空间压缩,大城市生态负荷超载。

四是能源结构中的“高煤”特点短期难以改变。我国煤 炭消费总量占一次能源比例约2/3,而美国历史同期仅为19%,欧洲为30%,我国平 均比欧美国家高出约40个百分点。即使考虑与氮氧化物、VOCs排放密 切相关的石油消费,我国煤 炭和石油的消费比重也比欧美国家高15个百分点。

因此,在工业 化和城镇化依旧双快的驱动下,经济增 长资源环境代价过大导致我国环境问题具有资源约束紧、污染负荷高、积累时间长、多污染交织、多要素耦合、区域分 异性大的本质特征,由此带来我国环 境问题的解决过程具有环境问题压缩、污染因子复合、治理进程“拖尾”、改善时间漫长的特点。全国质 量改善的步伐不可能“齐步走”,水、气、土壤、环境风 险改善进程也不可能“同频率”,更不可 能与发达国家的环境质量“同水平”,短期内 环境质量根本改善难度极大。

在城镇 化率增长变化不大、二产占 比变化不明显但人均GDP增长较快的情况下,从开始大规模治理,到污染 物排放量实现大幅削减,发达国家基本用20年~25年的时 间将污染物排放量从峰值削减了一半。发达国 家在达到工业化后期阶段之前也是面临严重的环境问题,二氧化 硫的峰值年份多在60年代末70年代初(相当于我国2010年经济水平)。达到峰值后,美国和英国用了25年使污 染物排放总量降低了50%左右。氮氧化物排放总量在80年代末90年代初达到峰值后,美国用18年削减了56%,英国用21年削减了64%,欧洲用24年削减了46.2%,日本用12年削减了24.2%。颗粒物削减方面,欧洲在1990年~2012年的22年间PM10排放总量总体下降了40%左右。

随着污 染物排放总量的削减,污染物 浓度进入下降通道,达到环 境质量全面改善需要20年~30年时间。美国、英国、法国等国家1990年~2010年20年间PM10、PM2.5浓度均下降了35%~50%。莱茵河从1970年水质、水生态 最差的状况开始治理,至2000年恢复到1900年水平,用了约30年时间。

欧洲国 家在治理过程中的重要手段是调整能源结构,使煤炭 占比长期总体下降,直接削 减大气污染物排放量。1965年~1975年是欧 洲能源结构重要调整期,煤炭消 费占比明显下降,十年间 英国煤炭消费占比下降24个百分点,德国、荷兰下降23个百分点,西班牙下降17个百分点,法国下降14个百分点。波兰在 能源消费总量维持稳定情况下,在1998年~2008年间将 煤炭消费占一次能源比例从67%降到60%,二氧化硫排放总量从190万吨降低到100万吨,减少了约一半。

发达国 家治理历程逐步深化,根治环 境问题需要避免“按下葫芦浮起瓢”。20世纪五六十年代,煤烟型 污染造成的酸雨问题突出,美国、英国、欧洲和 日本以治理二氧化硫为主,经20年治理 取得了明显成效。七八十 年代光化学污染、水体富营养化突出,发达国 家集中治理氮氧化物和挥发性有机物,美国环保局在1990年的《清洁空气修正法》中明确了VOCs的定义,从20世纪70年代开 始着手治理到全面根治大概持续了25年~30年时间。21世纪以来,国际环 境开始持续关注细颗粒物污染、臭氧层破坏、全球环 境变暖等生态环境系统性问题。

国际经 验不断证明了环境问题解决的根本之路,即环境 质量的全面改善必须以污染物排放量持续稳定下降为基础,污染物 排放量持续稳定下降必须以资源能源消费量大幅度下降为前提,资源能 源消费量大幅度下降必须以发展方式实质性转型为根本。我国实 施主要污染物排放总量控制以来,取得了阶段性成果,但主要 污染物排放量仍处于2000万吨左右的高位,细颗粒物、臭氧、总磷超 标等问题仍然严峻,尤其是 区域环境问题不均衡性、多样化、复杂性突出,处在资 源环境瓶颈约束和发展矛盾尖锐期,环境质 量改善只能分区域、分步骤,“十三五”期间经 努力环境质量可望明显改善,但无法全面达标、无法追 平国际先进水平 。

■我国环 境质量什么时候才能根本改善?

力争实现2020年环境质量明显改善、2030年基本达标

一,根据经 济社会发展阶段,力争实现2020年环境质量明显改善、2030年基本达标。

“十三五”期间,在经济发展新常态下,环境态势将更为复杂,可总结为利弊共存,喜忧参半。有利的方面是,未来一 段时期中国处于政治、法治、经济、社会等 多领域红利释放的集中期,产业结 构转型整体利好,重工业 增长达到峰值平台,资源能 源新增量增速放缓,煤炭峰值即将到来,社会公 众参与环境保护愿望强烈。不利的方面是,污染型、高耗能 型产业中西部转移态势加剧,传统煤 烟型污染与臭氧、PM2.5、VOCs等新老 环境污染问题突发,生产流 通等环节的环境污染与消费等生活型污染相交织,经济、社会、环境问题日益交织,法规、体制、机制、制度、政策“绿化”尚未形成,环保系 统承受的要求与其支撑能力、调控手 段存在一定差异,系统推 进环境保护的难度越来越大。

总体来看,到2020年,预期存 在中国将基本实现工业化进程、城镇化趋稳、能源低增长、煤炭和 重化工业峰值或将到来等积极因素,主要污 染物排放将延续减少趋势,但污染累积量大面广、成因复杂、减排潜力下降。但全国 预期容量超载形势仍将持续,环境质 量得到明显改善,传统的 环境问题有望开始得到根治,灰霾天气、劣Ⅴ类水体 等社会高度关注的民生型、生活环 境问题得到基本解决,实现全 面建成小康社会的环境目标。

2020年~2030年,绿色发展、结构优化、人口及 能源等压力将会减轻,在坚持 不懈持续大规模治理的25年~30年后,预期主 要污染物排放总量会显著减少,灰霾天气、黑臭水 体等环境问题有望根治,环境质 量有望实现总体性改善,重点解决新型、复合和 持久性有机污染物问题并对环境健康有所侧重,但土壤污染、人体健 康和生态系统平衡问题仍然只能实现有所控制。

2030年~2050年,预期经 济社会与环境全面协调、良性循环,生态文明蔚然成风,生态系统健康安全、结构稳定,环境质量全面改善,与富强、民主、文明的 社会主义现代化国家相适应。以实现中国梦、美丽中国建设为目标,环境保护外延将扩展,将全面 关注人体健康等。

二,分阶段、分梯次 推进三大区域依次达标,力争2030年绝大 部分城市空气质量全面改善。

受资源环境禀赋、经济发 展阶段等因素影响,2020年不具 备全国环境空气质量全面达标的技术可能。2014年,全国31省市,二氧化硫、氮氧化物、一次PM2.5等3项污染 物平均超载率分别为150%、180%和210%。与发达 国家经济发展水平类似的历史同期相比,空气中PM10、SO2、NO2浓度相当于美国、德国历史同期两倍多,煤炭消 费强度是美国当年的5倍。若我国PM10浓度如果从现状(105ug/m3)降到发 达国家历史同期平均水平(PM10平均约为44ug/m3,PM2.5年均浓度为18ug/m3~25ug/m3左右),需削减近60%,难度极大。

以珠三 角为代表的第一梯队经努力有可能在“十三五”期间率先达标。2014年PM2.5平均浓度为42ug/m3,为国家标准的1.2倍,轻微超标。预计2020年,在完成“大气十条”目标的基础上,珠三角 等一批城市空气质量基本达标,全国空 气质量达标的城市有望提升20%左右,全国PM2.5平均浓度有望下降25%~30%左右,大部分 城市实现日均值达标,长三角 总体达到珠三角目前水平,京津冀 总体达到长三角目前水平。

长三角等区域有望在2025年左右基本达标。2014年全国161个开展监测的城市PM2.5平均浓度为62 ug/m3,长三角与之相当。再经5年治理,长三角 区域以及我国大部分区域有望实现基本达标。此时,在“十三五”主攻日 均值达标和遏制重度污染天气的基础上,全国空 气质量年均值稳步下降,臭氧超 标问题将得到基本遏制。

以京津 冀为代表的高煤、倚重、质量极 差地区的达标进程还要延长至2030年。当前京 津冀地区能源消费中煤炭占比约69 %,颗粒物 排放强度是美国的6.7倍、欧盟的3.7倍,PM2.5年均浓 度是国家标准的2.7倍。因此,京津冀 大气治理难上加难,力度还需更大。2009年91个国家数据显示,达到欧盟PM10年均浓度40微克/立方米标准时人均GDP在1万美元~1.5万美元,2030年左右 我国空气质量面临大转折的条件基本具备。假如从2015年起“猛火快攻”,治理力度大于“大气十条”,达到每5年浓度 下降比例至少保持在30%以上,总体相比2014年下降2/3,则有可能在2030年达标。即使如此,也远高 于发达国家同期历史水平的浓度(18μg/m3~25μg/m3之间)。我们初步预判,2030年京津 冀环境质量有望达到总体良好。

三,大小并重、好差两头,确保2030年全国 水环境质量总体改善。

当前大 江大河持续改善,力争在2020年基本消除劣Ⅴ类水体。经过“九五”、“十五”、“十一五”、“十二五”4个五年规划实施,大江大 河水质恶化趋势在上世纪末得到遏制,淮河、辽河、松花江、太湖等 污染状况都有质的变化,全国大 江大河水体总体改善到轻度污染。但主要 江河按功能达标为60%左右,海河流 域等污染仍然十分严重且短期改善存在径流量缺乏等制约。以BOD指标判别,我国劣Ⅴ类河流 比例高于发达国家当年9个百分点。到2020年,在保障 饮用水源地水质的同时,力争大 幅度遏制乃至消灭劣Ⅴ类水体(京津冀 区域有望基本消除劣Ⅴ类断面 的时间阶段可能在2030年),是多年 重点流域治理的毕其功于一役的攻坚战。

黑臭水 体是当前水环境质量改善的难点,2030年若能 总体消除将实现环境质量根本性好转。据估算,黑臭水 体占全国地级城市水体四成左右。“水十条”明确提出“2020年地级 及以上城市建成区黑臭水体均控制在10%以内”的控制目标。同时提出2030年以前 基本消除黑臭问题,这是十 分艰巨但同时群众感受强烈的民心工程。江苏、浙江、河南、广东、北京等地均已提出2015年或2017年消除黑臭的要求。

2030年力争 实现水环境质量达标,2030年~2050年主攻 水生态系统健康。我国大规模治污从“九五”淮河治污开始,历经多年持续治污,未来再经过10年左右的统筹部署、积极应对、有所作为,应能取得明显成效。中央有关文件提出,到2030年,全国江 河湖泊水功能区基本实现达标。这一目 标包含了主要江河湖泊水功能区1027条河流,约占全国1000 km2以上河流总数的2/3。 同时,“水十条”也提出到2030年全国 七大重点流域水质优良比例总体达到75%以上的目标。假如以上目标实现,则到2030年,全国水 环境质量能够实现总体改善。从阶段攻坚重点分析,在2020年着力 解决传统污染问题、2030年着力 解决环境质量改善后,2030年到2050年期间,在巩固、坚持前 期工作成效的基础上,将着力实现经济、社会、环境系 统的平衡与可持续发展。

■“十三五”时期环 境质量改善处于何种阶段?

未来5年是解 决传统环境问题的攻坚期,战略上 要做好统筹打持久战与歼灭战的准备

从环境 保护与社会经济发展的中长期战略层面出发,着眼于 环境质量根本改善,把中国 环境宏观中长期战略分为“三步走”战略,即到2020年,要充分 利用经济社会阶段转型契机、加大硬软投入,目标是保环境安全、保小康环境底线,以环境 质量改善为主线,实施质量、总量双约束,实施精准治理、科学治理、系统治理;2020年~2030年,是巩固污染治理成果、全面改 善环境质量的关键期,目标是 实现环境基本清洁,水、大气质 量基本实现达标,环境风险、人体健康得到保障;2050年,最终实 现人类和生态系统的环境健康,实现生 态系统平衡与良性循环。3个阶段的实现目标、控制重点、任务要求依次提高,最终人口、资源、环境、发展全面协调。

这种分阶段战略目标、战略重点的把握,既充分 意识到环境保护的长期性和艰巨性,不急躁、不冒进 地提出不合理的、有后遗症的2020年目标,同时也要对2020年环境 质量能明显改善有信心,不能坐 等资源能源消费峰值和发展阶段的转型到来。“十三五”期间,是解决 传统环境问题的攻坚期,战略上 要做好统筹打持久战与歼灭战的准备,战术上要找准问题、瞄准方向、标本兼治、逐个击破。

一是建制度。完善环 境质量管理监测、监督、评估、考核和目标管理制度。重构环 境监测监管体系,做实环 境质量监督考核,上收环 境质量考核监测事权。以3个“十条”的出台和实施为基础,做实地 方政府环境质量负责的机制,环境保护部门从“督企”转向“督政”。实行信息公开,引导公众监督。

二是保底线。将环境质量不降级、环境服 务功能不退化作为发展的底线和最基本要求,实行刚性约束。建立符 合全面建成小康社会环境要求、表达方 式覆盖所有公众、老百姓 可以接受的环境底线的指标体系,如遏制重污染天气、削减劣Ⅴ类水体或者黑臭水体、减少因 污染而导致的环境突发事件或环境健康事件等。

三是找典型。针对超标严重、环境问题复杂、质量改 善难度大的区域,提高治理目标、加严管理措施、提出差 别化的管理政策,并适当 进行政策扶持与财政投入,污染物 总量排放与资源环境协同管理措施先行先试。

四是抓单元。突出管理措施的“点”上累积效应,以城市 和控制单元为抓手,实施环 境质量改善网格化、精细化管理,引入公 众力量参与制定环境质量改善清单,明确工作重点、治理进程、阶段目标。以清单 为基础开展分区分类管理、实施差 异化总量控制与项目准入、安排生 态补偿资金和环境保护专项资金、实施财政奖惩等。

五是促协同。在把握 环境治理客观规律的基础上,吸取国际经验、教训,实施综合整治,开展区域/流域的协同治理,实施多 污染物协同控制,对SO2、NOX、VOCS、一次颗粒物和NH3的排放 控制制定综合管控策略,保护水生态空间,减污增容,从而建立多污染源、多污染 物综合控制体系。

来源:中国环境报

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